II Международный форум РЕБУС «Агломерации: Опыт. Возможности. Вызовы» состоялся в конце прошлой недели в Казани. Спикеры и эксперты из более чем 15 стран, включая представителей из СНГ и БРИКС+, а также более 7 000 участников из 23 стран и 60 субъектов РФ, в очном и онлайн-форматах обсудили вызовы и возможности городских агломераций в XXI веке, вопросы развития агломераций, предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы и механизмов управления агломерациями, а также улучшение взаимодействия в системе управления крупными территориями.
В работе форума, проходившего на площадке «Казань Экспо», приняли участие раис Татарстана Рустам Минниханов, заместитель министра строительства и ЖКХ РФ Никита Стасишин, губернатор Кировской области Александр Соколов, мэр Казани Ильсур Метшин, председатель Народного политического консультативного совета города Сиань (Китай) Ван Цзидэ и другие.
На открытии Рустам Минниханов отметил, что тема форума актуальна для большинства регионов нашей страны: «Для дальнейшего развития агломераций нужен системный подход. Необходимо создавать соответствующую правовую базу и механизмы привлечения финансовых средств в инфраструктуру, обеспечить сбалансированное строительство жилья, социальных и общественных объектов, а также мест приложения труда».
Татарстанский опыт
В Татарстане тема агломераций звучала не просто так: республика одной из первых в России определила агломерации как главные точки роста региональной экономики. Агломерационный подход был закреплен в рамках «Стратегии социально-экономического развития региона до 2030 года». В Татарстане развивается три агломерации со своими зонами влияния — Казанская, Камская и Альметьевская. Сегодня в агломерациях проживают более 3 млн человек — 77% населения Татарстана, на них приходится 85% ВВП республики. Каждая агломерация имеет свою особенность: Казанская — это центр науки, IT, промышленности и культуры; Камская — центр машиностроения, соответствующие предприятия сконцентрированы именно на этой территории; Альметьевская связана с нефтяной промышленностью.
В 2022 году для более эффективного межмуниципального взаимодействия в агломерациях в Татарстане создали Институт пространственного планирования. Он уже завершил работу по мастер-плану Казанской агломерации, в рамках которого подготовлены решения по сбалансированной застройке республиканской столицы и муниципальных районов на периферии. Сегодня в Казанской агломерации строится более 70% жилья всей республики. Согласование мастер-плана находится на утверждении на уровне правительства Татарстана. «Мы не успели сделать развернутую презентацию руководству республики, было принято решение не демонстрировать его на форуме широкой аудитории», — объяснил директор ГБУ «Институт пространственного планирования Республики Татарстан» Олег Григорьев.
Он отметил, что Татарстан имеет единственный в мире цифровой инструмент под названием «балансовая модель». «Она моделирует оптимальное размещение мест приложения труда и проживания, то есть где и сколько можно построить жилья для конкретной территории, исходя из транспортного и инженерного обеспечения, сколько разместить рабочих мест. Вся территория агломерации разделена на расчетные районы. Для каждого определена конкретная цифра», — рассказал Олег Григорьев.
В этом году институт завершает работу по разработке мастер-плана Камской агломерации, следующий этап — Альметьевская агломерация. По словам Олега Григорьева, для развития агломераций в первую очередь важно сформировать транспортный каркас, решить вопросы дисбаланса строительства, нехватки инженерной и социальной инфраструктур. В разрабатываемых мастер-планах также решается задача сохранения исторического наследия и его адаптации к современному использованию. Каждая агломерация помимо определенной специализации должна иметь мощные образовательные центры и якорные вузы. При этом необходимо создавать новые производства и рабочие места в муниципальных районах, соседствующих с крупными городами, чтобы минимизировать маятниковую миграцию.
Системные проблемы
Опыт Татарстана по развитию агломераций, несомненно, положительный, но пока он применим не везде. Есть немало проблем, на которые обратили внимание участники деловой программы. Основная — нет точного понимания, что такое агломерация, какие задачи она должна решать, как ее закрепить в законодательном поле.
Напомним, что законопроект о развитии городских агломераций и межмуниципального сотрудничества был разработан еще в 2018 году и до сих пор не принят. И, скорее всего, в ближайшее время принят не будет, заявил на форуме замдиректора департамента планирования территориального развития Минэкономразвития Андрей Никифоров. Спикер напомнил, что в стратегии пространственного развития, принятой в 2018 году, упоминается такой вид расселения, как городские агломерации, которые должны стать драйверами экономического роста. Однако нерешенным остался ряд вопросов, важнейший из которых — как агломерация может управляться. Если как форма межмуниципального взаимодействия, то нужно учитывать, что у муниципалитетов меньше полномочий, они не отвечают за промышленное или экономическое развитие, а занимаются лишь благоустройством.
Кроме того, отметил урбанист, эксперт по территориальному планированию САР Александр Антонов, все развитие и все строительство в России происходят не за муниципальный счет: даже если муниципалитеты объединятся, им все равно не хватит бюджета на то, чтобы решать межмуниципальные вопросы без регионального и федерального финансирования. Поэтому схема объединения муниципалитетов или договора между ними в России не очень эффективна.
Если же строить что-то на региональном уровне, то получается город федерального значения, отметил Андрей Никифоров. Вряд ли кто-то планирует сделать 40 городов с таким статусом.
Кому это выгодно?
Системная проблема, с которой сталкиваются территории, — кому выгодна агломерация. По мнению заместителя директора Института Генплана Москвы Александра Колонтая, в российском понимании говорить о появлении агломераций можно только когда есть город-центр и окружающая его «донорская» периферия, из которой центр черпает ресурсы. Но это, по словам Александра Колонтая, не самая лучшая для страны схема. Проблема в том, что в городе-центре концентрируются ресурсы, за счет чего город активно влияет на ближайший пояс, «поедает» прилегающую территорию, как, например, это делает Москва в радиусе 30 км, и — «поедает» не только человеческие ресурсы, которые едут на работу в более крупный и перспективный центр, но и финансовые: при российской системе налогообложения НДФЛ платится по месту работы, то есть в городе-центре, как результат — периферия остается без денег, а значит, и без развития. В европейских странах налоговая политика другая — налоги платятся по месту жительства, что дает возможность периферии развиваться. «В нашей ситуации город-центр отбирает все ресурсы, весь потенциал у периферии. И нам достаточно бросить туда транспортные артерии, чтобы заставить периферию ездить в центр, оставлять там деньги, а инвесторам «вбрасывать» на периферию жилье, опять же для того, чтобы жители оставляли финансовые ресурсы в центре», — объясняет порочность такого подхода Александр Колонтай.
Впрочем, даже такая ситуация не исключает того, что агломерация может стать драйвером развития и при «центричной», и особенно при «полицентричной» модели агломерации, когда существует несколько конкурирующих центров. Пример вновь зарубежный — Нидерланды, где Роттердам, Гаага и Амстердам распределили между собой функции и формируют единое пространство, координируются и развивают всю страну. Такая модель, считает Александр Колонтай, возможна при одном условии — уметь сотрудничать. И это, считает он, — самое слабое место в нашей стране: «Любая кооперация в России, которая имеет явный центр, обречена на централизацию. Сотрудничеству нужно учиться. Мы должны прийти к пониманию, что без конкуренции между муниципальными образованиями развития не будет».
Это определение агломерации как сообщества муниципальных образований ученый считает необходимым «узаконить». Оно же, по его мнению, должно стать основой мастер-планирования территорий агломераций. Здесь тоже есть пока непроработанные моменты. Например, как рассказала заместитель министра по архитектуре и градостроительству Республики Мордовии Елена Неретина, существует определенная проблема с тем, что не во всех регионах юридически оформлена агломерация, а значит, невозможно получить субсидию на выполнение ее мастер-плана. Так, в Мордовии естественным путем сложилась агломерация Саранск-Рузаевка, однако в Минэкономики решили отнести Рузаевку к опорному пункту, чтобы получить отдельную субсидию на подготовку мастер-плана опорного пункта, но, как выяснилось, мастер-план невозможно сделать на агломерацию, если уже предусмотрено мастер-планирование опорного пункта.
В этом, считает Елена Неретина, есть недорегулирование: термин «опорный пункт» описывает его как муниципальное образование, центр формирующейся агломерации, но при этом соединить агломерацию и опорный пункт категорически невозможно. И такая ситуация — во многих областях, комментирует административные лакуны Елена Неретина.
Закон об агломерационном развитии необходим — в этом сошлись все участники двухдневных дискуссий. Однако принимать его в том виде, который предлагается к обсуждению, рано.