Напомните, что такое СВАМ?
Сергей Рогинко: Пограничный корректирующий углеродный механизм Евросоюза подразумевает введение под “климатическим” предлогом пограничного углеродного налога, который отразится на экспорте продукции т.н. первого и второго переделов (черная металлургия, цементная и алюминиевая промышленность, минеральные удобрения, водород). Ставка налога принята на уровне цен на Европейские разрешения на выбросы парниковых газов (квоты); тем самым своей внутренней цене на углерод ЕС в одностороннем порядке навязывает экстерриториальный статус.
В 2026 году намечено расширение списка налогооблагаемых товаров; под риск попадают нефть, СПГ, медь и другие цветные металлы, продукция основной химии и нефтехимии, бумага и целлюлоза. В настоящее время проходит пилотная фаза СВАМ, в рамках которой от поставщиков требуется ежеквартальная отчетность по “углеродному следу” поставляемой в ЕС продукции. Дата введения собственно налога – 1 января 2026 года.
С точки зрения экономики эта инициатива ЕС представляет собой масштабную угрозу не только для экспортных отраслей стран БРИКС и Глобального Юга; недовольство в той или иной мере проявляют и Соединенные Штаты, и Япония, и Южная Корея, и ряд других стран. И немудрено: ведь с геополитической точки зрения СВАМ – уникальный по наглости прецедент правового нигилизма, подрывающий основы мирового порядка как в части правил торговли, зафиксированных в нормах ВТО, так и в части глобальных усилий в области климата, регулируемых положениями Парижского соглашения.
Удается Европе снижать выбросы парниковых газов?
Сергей Рогинко: Все сложно. ЕС поставлен перед взаимно противоречащими целями: резкое снижение выбросов парниковых газов, с одной стороны, и сохранение конкурентоспособности промышленности – с другой. Став заложником самопровозглашенной роли “глобального климатического лидера”, Евросоюз в рамках “Европейского зеленого курса” поставил амбициозную цель по сокращению выбросов парниковых газов: на 55% к 2030 г. по отношению к 1990 г. Насколько это реально, можно оценить, если учесть, что до того за 30 лет выбросы удалось сократить только на 24%. И за предыдущий период были практически исчерпаны т.н. low hanging fruit – меры, дающие наибольший эффект и наиболее доступные по цене.
Но тут важен нюанс: в 1990-2020 гг. сокращение выбросов не приводило к падению промышленного производства в ЕС, поскольку средний темп снижения составлял менее 1% в год. В 20-е гг. нашего века Евросоюз запланировал темпы в 4 раза выше: около 4% в год.
Наверняка пострадает промышленность?
Сергей Рогинко: Да, как избежать при этом падения промышленного производства – большой вопрос. Тем более, что способ действий Евросоюза известен: повышение цены на углерод, в данном случае – на эмиссионные квоты в рамках Европейской системы торговли выбросами, охватывающей промышленность и энергетику стран ЕС. С этой задачей ЕС в последние годы справляется успешно, разогнав цену с 25 евро/т. СО2 в 2020 году до 103 евро в 2023 году. В 2025 гг. ожидается дальнейший рост цены.
Известно, что внедрение (и рост) цены на углерод вызывает неприятные последствия: у производителей растут издержки и, соответственно, падает конкурентоспособность продукции. Чтобы этого не допустить, Евросоюз много лет практиковал бесплатное распределение квот как меру поддержки промышленного сектора. Масштаб бесплатного распределения квот впечатляет: оно распространяется на 95% промышленных выбросов в ЕС (и это при том, что по умолчанию методом распределения квот считается продажа с аукциона).
Бонусы от бесплатных разрешений не исчерпываются только хеджированием рисков углеродных платежей: многие компании ухитрялись на продаже этих разрешений неплохо зарабатывать. Вплоть до 2016 года промышленные компании неизменно получали больше бесплатных квот, чем их подтвержденные выбросы. И даже в 2020, 2021 и 2022 годах бесплатные квоты покрывали соответственно 104,5%, 89,5% и 94,7% их выбросов парниковых газов. Продавая излишки квот, только в период с 2008 по 2019 год промышленность ЕС получила доходы на углеродном рынке ЕС в размере 50 млрд. евро. Особо выдающихся результатов на этом рынке достигли сталелитейные компании: например, ArcelorMittal за тот же период заработала 3,7 млрд. евро.
Сама схема бесплатных разрешений, гармонично сочетающая возможности чиновника – распределителя бесплатного ресурса и его получателя, продающего этот ресурс за немалые деньги, оказалась по понятным причинам привлекательной для всех ее участников. Что сделало эту схему своего рода долгожителем климатической политики ЕС.
Понятно, что эта схема не стимулировала промышленников к снижению выбросов. И с новыми повышенными обязательствами “Европейского зеленого курса” она, мягко говоря, плохо совместима. Но в изменившейся реальности, по замыслу еврочиновников, промышленность должна стать основным драйвером всего процесса сокращения выбросов: в ней планируется снизить выбросы на 62% к 2030 году по сравнению с уровнем 2005 года. А для этого неизбежной становится отмена бесплатных разрешений.
В итоге Брюссель оказался в положении цуцванга: отмена бесплатных разрешений грозила крахом промышленности, а их сохранение – провалом в выполнении обязательств по линии Парижского соглашения и потерей репутации “климатического лидера”. В споре между реальной экономикой и климатической идеологией победу одержала последняя. Решение о постепенной отмене бесплатных разрешений было принято, и в случае его выполнения бесплатные квоты будут окончательно выведены из практики к 2034 году.
Павел Селезнев: Оставалось только сообразить, что же делать с промышленностью и ее издержками, которые будут гарантированно расти. Идеологи Евросоюза по-своему решили эту проблему падающей конкурентоспособности: они не придумали ничего лучше, чем переложить растущие издержки на конкурентов. Обложив импортную продукцию углеродным налогом в виде СВАМ и уравняв таким образом “углеродную” нагрузку предприятий ЕС и предприятий стран-экспортеров.
Чисто технически введение СВАМ и отказ от бесплатных разрешений презентуются Евросоюзом как синхронизированные меры, темпы введения которых привязаны друг к другу. Т.е. платежи в рамках СВАМ за импорт должны уменьшаться на ту долю, которую бесплатные разрешения составляют в общем объеме разрешений, используемых компаниями стран ЕС при производстве аналогичной продукции. Но точно отрегулировать нагрузку, “разбросав” ее по товарным группам, странам и отдельным компаниям будет сверхсложно, особенно в условиях волатильности рынков продукции, входящей в списки СВАМ. Потребуются навыки планирования и тонкой настройки большого числа управляющих контуров, в чем Евросоюз (если смотреть на его стиль управления в ситуации коронавируса и энергетического кризиса) не силен. Так что не исключено, что вся картина синхронизации носит имитационный характер и рассчитана на то, чтобы создать у торговых партнеров ЕС иллюзию продуманности механизма ввода СВАМ и загасить возникающие по этому поводу протесты.
Однако эти протесты обоснованы и другими соображениями, а именно: СВАМ нелегитимен как таковой в рамках действующих конструкций международного права. Нормы ВТО не допускают дискриминации импорта по экологическим мотивам, а принципы Парижского соглашения исключают любое навязывание правил климатической политики суверенным государствам. Евросоюз пошел на прямое нарушение этих норм и надеется, что ему сойдет. Что заставляет задуматься о дополнительных мотивах.
И что это за мотивы?
Павел Селезнев: Эти мотивы лежат на поверхности и банально сводятся к деньгам. Еврокомиссия рассчитывает на СВАМ как крупнейший источник своих доходов, в размере 80 млрд. евро в год к 2040 году. Много это или мало – можно понять, сопоставив эту сумму с объемами других видов доходов ЕС, главными из которых являются отчисления от валового национального дохода (ВНД) стран и импортные пошлины на товары, ввозимые в ЕС. Отчисления от ВНД – крупнейшая доходная статья, формирующая около 70% бюджета ЕС (116 млрд. евро в 2021 г.): доля пошлин от импорта составляет 13 % (соответственно, около 20 млрд. евро) .
Если приплюсовать доходы от СВАМ к доходам от импортных пошлин (взимаемых также Евросоюзом), то структура доходов ЕС меняется радикально: доля доходов собственно ЕС становится примерно равной доле отчислений от стран. Для Брюсселя появление нового источника доходов, сопоставимых со взносами стран, означает усиление независимости ЕС от правительств стран ЕС. Еврокомиссия становится самостоятельным игроком со своими колоссальными доходами, которыми она сможет распоряжаться, влияя на политику и политиков этих стран. Особенно просто это удается с мелкими странами ЕС, которыми Брюссель в открытую манипулирует не первый год, соблазняя подачками. И которые давно используются Еврокомиссией для давления на крупные страны Старой Европы, купируя их попытки выйти за рамки определяемой Брюсселем линии. Когда же суммы распределяемых доходов возрастут на порядок, это давление может пропорционально возрасти, и тогда вопрос о том, кто и кем в Евросоюзе управляет, встанет ребром.
Колоссальные доходы могут изменить расклад сил в Европе, и мир столкнется с новым Евросоюзом: на порядок более жестким и агрессивным.
Не стоит забывать и простых земных радостей: возможность распределения доходов таких размеров – приятный бонус для любого бюрократа, причастного к дележке “пирога” (вспомним хотя бы историю с закупкой вакцин от коронавируса). В общем, в схеме СВАМ коллективные и личные интересы ведущих “актеров” Евросоюза сплелись в тугой узел, который распутать невозможно.
Но, может быть, можно разрубить?
Сергей Рогинко: Ответ на этот вопрос можно найти в недавнем прошлом, вспомнив провал Евросоюза в 2012 году, когда был введен экстерриториальный углеродный налог для сектора гражданской авиации. Тогда протесты оппонентов игнорировались, неготовность ЕС к диалогу зашкаливала, но принуждение к диалогу все же состоялось, и от инициативы Брюсселю пришлось отказаться.
Поэтому, если Евросоюз не извлек уроков из конфликта 2012 года, то его оппонентам, безусловно, стоит это сделать. Главный урок: отказ ЕС от СВАМ возможен только под сильнейшим давлением ведущих мировых держав с использованием всех средств шантажа. Потому что по вопросу СВАМ сопротивление ЕС будет значительно сильнее, чем 12 лет назад: на кону совсем другие ставки. По сути, СВАМ превратился в ахиллесову пяту Евросоюза: отменив СВАМ, ЕС окажется вынужден сохранить бесплатные квоты для промышленности. А это ставит под вопрос выполнение обязательств по линии Парижского соглашения. Учитывая, что климатическая повестка стала, по сути, доминантой внутренней и внешней политики ЕС, расставание со ставшей привычной ролью “климатического лидера” станет для ЕС беспрецедентным ударом. Ставящим руководство Еврокомиссии на грань концептуального банкротства, политического и морального краха.
Можно ли противостоять натиску Евросоюза?
Сергей Рогинко: Как с этой точки зрения оценить меры, предпринимаемые основными потенциальными “донорами” СВАМ: Китаем, Индией, Бразилией и другими? Они пока сводятся к таким, безусловно, важным действиям, как публичная критика высшим руководством этих стран инициативы ЕС СВАМ, демарши на таких международных площадках, как ВТО и глобальные климатические переговоры в рамках ООН. Эти шаги, при всей их очевидной необходимости, вряд ли можно считать достаточными для решения задачи.
Во всяком случае, на них не последовало никакой серьезной реакции от ЕС, по-прежнему повторяющего мантры о своей борьбе с глобальным потеплением вместо попыток выйти на реальный политический диалог. Адекватным ответом, как показывает опыт недавнего прошлого, могут стать скоординированные акции ряда стран, ставящие под угрозу экономическую безопасность стран ЕС. Площадок для такой координации не так уж много, и одной из самых перспективных может стать БРИКС, в своем расширенном составе включающий экспортеров товаров, уже включенных, либо намеченных к включению в списки СВАМ. Жесткая, бескомпромиссная позиция по отношению к СВАМ даст БРИКС дополнительный ресурс защитника интересов Глобального Юга и Глобального большинства, позволит на базе БРИКС сформировать широкую коалицию стран, отрицающих право такой инициативы как СВАМ на существование.
Павел Селезнев: В рамках российского председательства в БРИКС в 2024 году вопрос о СВАМ вышел на уровень министров иностранных дел/международных отношений стран БРИКС. В Совместном заявлении 10 июня министры осудили СВАМ как одностороннюю, запретительную, дискриминационную, протекционистскую меру, не соответствующую международному праву и принимаемую под предлогом озабоченностей в сфере окружающей среды. Этот политический задел может стать основой для дальнейшего повышения статуса данной проблемы в повестке БРИКС, для новых шагов, направленных на ее окончательное решение, положить начало системной работе, которая потребует разработки общей стратегии и эффективной координации действий.