Государственно-правовое управление (ГПУ) президента, входящее в структуру президентской администрации, изучает предложения по оптимизации бюджета Социального фонда России (СФР; создан в результате слияния Пенсионного фонда и Фонда социального страхования с 1 января 2023 года). Об этом говорится в письме временно исполняющего обязанности начальника управления Сергея Пчелинцева (начальником ГПУ является Лариса Брычева. — РБК) в адрес председателя Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР) Михаила Шмакова (документ, датированный 4 сентября, есть у РБК, его подлинность подтвердил источник, знакомый с его содержанием).
Такая оптимизация, как следует из письма, может быть проведена за счет уменьшения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, которые исторически формируют значительную долю общих доходов Пенсионного фонда и его преемника, СФР. Объем этих трансфертов в отдельные годы составлял около 40% доходов Пенсионного фонда, напоминает директор центра региональной политики ИПЭИ РАНХиГС Владимир Климанов. Основным же источником наполнения Соцфонда являются прямые платежи (страховые взносы) работодателей, связанные с выплатами заработных плат.
Среди предложений, которые упоминаются в письме ГПУ президента, — использование профицитов фонда, накопленных в предыдущие годы, снятие ряда ограничений по расходованию средств обязательного пенсионного страхования (ОПС), уменьшение через несколько лет льгот по уплате страховых взносов для некоторых категорий бизнеса.
В срок до 17 сентября ГПУ попросило ФНПР представить «предложения о возможности внесения изменений в законодательство Российской Федерации в целях реализации вышеназванных предложений».
РБК направил запросы в Минтруд, а также пресс-секретарю президента России Дмитрию Пескову и представителю главы ФНПР.
Формирование бюджета Соцфонда осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством и законодательством о социальном страховании, напомнили в пресс-службе Минфина, указав, что проект закона о его бюджете будет представлен в Госдуму вместе с проектом федерального бюджета на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов.
Варианты оптимизации
Ссылаясь на соответствующее поручение президента, в администрации рассматривают такие основные способы оптимизации бюджета СФР, следует из письма.
- Расширение возможностей по расходованию средств пенсионного страхования
«Предлагается исключить некоторые законодательные ограничения на использование средств фонда только в строго определенных целях и изменить источник финансирования отдельных видов обязательств, определив в качестве такого источника средства обязательного пенсионного страхования», — говорится в письме. О каких конкретно видах обязательств идет речь, в документе не уточняется.
На сегодняшний день закон о СФР предусматривает, что средства бюджета фонда, предусмотренные на исполнение обязательств по конкретному виду обязательного страхования, не могут являться источником финансирования обязательств по его другому виду. А если по какому-либо из них возникает дефицит, то он покрывается за счет трансферта из федерального бюджета.
По закону об обязательном пенсионном страховании целевым назначением предусмотренных на эти цели страховых взносов является «обеспечение прав граждан на получение обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию». На практике эти доходы направляются на текущие выплаты пенсий нынешним пенсионерам (так называемая солидарная, или распределительная, система). На первичном уровне объема собираемых страховых взносов не хватает для финансирования всех пенсионных выплат, и это призван компенсировать трансферт на обязательное пенсионное страхование. В 2023 году трансферты, призванные компенсировать разницу между собираемыми взносами на ОПС и выплатами текущих пенсий, превысили 1 трлн руб.
«С учетом опережающего роста заработных плат и, соответственно, взносов в Соцфонд точно предсказать объемы доходов фонда, так же как и объемы выплат из него, становится сложнее. Поэтому и возникает предложение о сокращении объема межбюджетных трансфертов, которые, очевидно, превышают существующую разницу между первичными доходами фонда и его расходами», — говорит Климанов.
В 2023 году в общем объеме трансфертов из федерального бюджета на сумму чуть более 4 трлн руб. (это примерно 30% общих доходов фонда) на трансферты, связанные с пенсиями, приходилось около 1,4 трлн руб., около 130 млрд руб. — на трансферты, связанные с выплатой больничных, а остальное — на перечисления, связанные с социальными функциями фонда (ежемесячные выплаты семьям с детьми, обеспечение инвалидов, предоставление материнского капитала и т.д.).
Тем не менее пока не ясно, что точно имеется в виду под «исключением некоторых законодательных ограничений на использование средств фонда», говорит старший научный сотрудник Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС Виктор Ляшок. С одной стороны, предлагается снять ограничения с расходования любых средств СФР, с другой стороны, изменить источник финансирования обязательств, сделав им средства ОПС. В законе средства «обязательного пенсионного страхования» определены как денежные средства, которые находятся в управлении страховщика по обязательному пенсионному страхованию.
В теории поступающие в СФР страховые взносы могли бы направляться, например, на реабилитацию инвалидов (такой опыт ранее уже был), рассуждает профессор Финансового университета при правительстве Александр Сафонов.
Всего за 2023 год на обязательное пенсионное страхование работодатели перевели в СФР 7,74 трлн руб., тогда как на выплату страховых пенсий потрачено более 9 трлн руб.
- Использование профицитов прошлых лет
Несмотря на дефицитность на первичном уровне, общий остаток средств СФР (в части, не связанной с накопительной пенсией) на начало 2024 года превысил 1,1 трлн руб., что связано с профицитами предыдущих лет, следует из отчета об исполнении бюджета СФР за 2023 год. Часть этих средств размещается фондом на банковских депозитах.
Снижение трансферта является органичным следствием не только увеличения зарплат, приводящих к увеличению объема страховых взносов в СФР, но и снижения численности пенсионеров, указывает Сафонов. Только за 2023 год их стало меньше на 700 тыс. человек, писал РБК.
- Сокращение льгот по страховым взносам с 2028 года
«Рекомендуется начиная с 2028 года сократить категории страхователей, уплачивающих страховые взносы по пониженному тарифу», указано в письме ГПУ президента. Сделать это необходимо в том числе за счет «страхователей, работающих в малопроизводительных секторах экономики с низким уровнем заработных плат и низкими требованиями к квалификации работников (например, субъекты малого и среднего предпринимательства в сфере торговли)», следует из документа.
Сегодня пониженные тарифы страховых взносов действуют для IТ-компаний, малого и среднего бизнеса, благотворительных организаций. А вовсе освобождены от них лица, зарегистрированные как самозанятые, — по данным ФНС, на сегодняшний день их насчитывается около 10,5 млн человек. В 2023 году на компенсацию выпадающих доходов СФР за счет пониженных тарифов страховых взносов из федерального бюджета было перечислено 594 млрд руб. (входят в общую сумму трансфертов более чем на 1 трлн руб. для компенсации разницы между объемом страховых взносов и объемом выплачиваемых пенсий).
Что ответили профсоюзы
В ответном письме заместителя председателя ФНПР Давида Кришталя (также есть в распоряжении РБК) указано, что оптимизация бюджета обязательного социального страхования «действительно является проблемой».
Практически за все время функционирования системы наблюдался дисбаланс страховых средств и обязательств из-за низких заработных плат значительной массы наемных работников и «необъективного установления тарифов страховых взносов», указал Кришталь. А в последние годы изменение рынка труда, появление на нем «финансово неустойчивых организаций», платформенной занятости способствовало активному развитию серых схем оплаты труда и, соответственно, «разбалансированию финансовой составляющей обязательного социального страхования», говорится в ответе.
В то же время возможность направления средств обязательного пенсионного страхования на иные цели не была поддержана ФНПР. «Предлагаемое перераспределение страховых средств — это очередная попытка финансового блока стать их монопольным распорядителем. Такая инициатива не поддерживалась и не будет поддерживаться нами. «Огосударствление» социального страхования ведет к нарушению его принципов, в конечном итоге — его ликвидации», — подчеркнул Кришталь.
Более того, при «видимом численном увеличении размера пенсии ее социально-экономические характеристики не меняются, а в ряде случаев падают», аргументировал он. «Перераспределение финансовых потоков пенсионной системы в этих условиях приведет к усугублению ситуации бедности большинства пенсионеров, значительному снижению их покупательной способности», — опасается замглавы ФНПР.
Система социального страхования — результат договора государства, работодателя и работников о формировании целевых средств для страхования утраты заработка при изменении социального или материального положения работника, говорится в письме. В ФНПР предложили создать Совет по реформированию обязательного социального страхования при президенте, чтобы не нарушить права работников, гарантированные Конституцией.