Содержание:
Как США искали баланс между расширением НАТО и взаимодействием с Россией
Первый из 18 опубликованных документов датирован 6 марта 1993 года и содержит краткое содержание разговора между занимавшим тогда пост госсекретаря США Уорреном Кристофером и генеральным секретарем НАТО Манфредом Вёрнером, находившимся с визитом в Вашингтоне. Последний призывает американского дипломата задуматься над вступлением в альянс стран Восточной Европы. «Вёрнер призвал секретаря начать рассмотрение возможных сроков, кандидатов и критериев для расширения членства», — говорится в отчете.
При этом генсек НАТО отмечает, что восточноевропейские страны заинтересованы во вступлении в НАТО не из-за обеспокоенности по поводу «военной угрозы» со стороны России (исключение, по его словам, составляют страны Балтии и Украина), а из-за нестабильной внутриполитической обстановки и риска возвращения к власти «авторитарных сил».
В Архиве национальной безопасности США отмечают, что это один из первых документов, описывающих дискуссии в администрации 42-го президента США Билла Клинтона по поводу расширения НАТО. К осени 1993 года дискуссии между сторонниками расширения альянса и теми, кто предлагал более осторожный подход и сотрудничество с Россией и Украиной, приводят к формированию в Вашингтоне «двойного трека». С одной стороны, решено не отказываться от приема новых членов в НАТО (правда, без указания четких сроков и критериев), с другой — запускается программа «Партнерство во имя мира» для «новых и перспективных демократий в Восточной Европе», чтобы «обеспечить эволюционное движение к полноправному членству в НАТО», говорится в документе Белого дома, датированным 19 октября 1993 года.
В подготовленной в тот же период записке советника по национальной безопасности Энтони Лейка для Клинтона отмечается, что «любые действия на данном этапе, указывающие на приближение границ НАТО к России и Украине без одновременного включения этих двух государств, будут иметь серьезные негативные последствия для обеих стран». Спустя неделю госсекретарь США рассказал первому президенту России Борису Ельцину про «Партнерство во имя мира». 22 июня 1994 года Россия присоединилась к программе.
В документе, подготовленном Советом национальной безопасности США в октябре 1994 года, предлагается институционализировать отношения с Россией по принципу «союз с альянсом», который стал бы альтернативой полноценному членству и предполагал бы консультативный механизм, но не наделял бы Москву правом вето на решения НАТО, в том числе в отношении бывшей Югославии. «Возможность членства в НАТО для Украины и стран Балтии должна быть сохранена; мы не должны загонять их в серую зону или в сферу влияния России», — говорится в документе.
1 декабря НАТО сообщило, что приступит к рассмотрению вопроса о приеме новых членов в 1995 году. И выступая вслед за Клинтоном на заседании Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в Будапеште в том же месяце, Ельцин обвинил США и НАТО в провоцировании «холодного мира» после холодной войны.
В том же месяце вице-президент США Альберт Гор посетил Ельцина в московской больнице и заверил его, что расширение НАТО будет сопровождаться консультациями с Москвой. Он также обещал, что альянс не запустит процесс приема новых членов в 1995 году, когда в России будут проходить парламентские выборы. В ответ на это Ельцин интересуется, как будут выглядеть отношения Москвы с НАТО в случае расширения альянса. «Ну, обсуждалась и такая крайность — мы принципиально не против вступления России в НАТО», — сказал Гор. Ельцин отвечает, что это невозможно. Из архивных материалов следует, что Гору удалось убедить Москву, что та неверно поняла заявление Североатлантического альянса, решив, что уже в 1995 году тот примет решение по срокам приема новых членов.
Как США готовили почву для расширения НАТО
Документы за 1995 — 1997 годы проливают свет на дискуссии в Белом доме, посвященные предстоящему расширению НАТО. В записке советника по национальной безопасности Энтони Лейка от 19 июля 1995 года рассказывается о готовящемся исследовании относительного того, как и зачем принимать новых членов, но отмечается растущее сопротивление России, беспокойство западноевропейских стран и сомнения в конгрессе США.
Лейк пишет, что новое исследование предлагает использовать «Партнерство во имя мира» как платформу, на которой страны могут продемонстрировать свой интерес и соответствие критериям для вступления в альянс. «Исследование должно успокоить россиян по поводу размещения ядерных и крупных обычных сил на территории новых членов: НАТО оставляет за собой право сделать это, но не видит причин для такого развертывания в настоящее время, особенно в отношении своего ядерного потенциала», — говорится в записке.
Чиновник также отмечает, что первая половина 1996 года будет посвящена внутренним дискуссиям по поводу конкретных требований к вооруженным силам перспективных членов НАТО, и такой «продуманный темп» призван убедить Москву, что альянс не планирует поспешного расширения, а также не дать националистическим силам в России политические «боеприпасы» в преддверии выборов 1996 года. «Противодействие России расширению НАТО вряд ли уступит в ближайшей или среднесрочной перспективе какому-то неодобрительному одобрению <…> Мы не стремимся к тому, чтобы Россия в любом случае одобрила расширение НАТО, а лишь к сдержанной реакции в контексте более широкого сотрудничества», — говорится в документе.
Накануне и после российских президентских выборов 1996 года США осуществляют интенсивные контакты с Москвой, посвященные выработке условий, на которых впоследствии будет подписан Основополагающий акт Россия — НАТО. Один из ключевых рассекреченных документов этого периода — докладная записка помощника госсекретаря США по делам Европы и Канады Джона Корнблюма, описывающих подход Москвы: попытки отсрочить или даже предотвратить расширение НАТО и одновременный запуск диалога между Россией и Североатлантическим альянсом. В отношении последнего Москва выдвинула несколько условий: отказ НАТО от размещения вооружений на территории новых членов, отказ от предоставления членства Украине и странам Балтии, а также создание механизма, который позволил бы Москве влиять на процесс принятия решений в альянсе.
Американский дипломат называет предоставление подобных гарантий недопустимым и предлагает следующую стратегию: убедить Москву в том, что США хотят, чтобы «отношения с Россией в области безопасности строились на основе максимально возможного сотрудничества; чтобы Россия была интегрирована в европейское сообщество безопасности нового типа; чтобы голос России был услышан в европейских советах по принятию решений; расширение НАТО и другие институциональные изменения направлены на достижение этой цели».
Что Ельцин и Клинтон обсуждали на саммите в Хельсинки
С начала 1997 года российская и американская сторона приступают к интенсивным переговорам по конкретным формулировкам Основополагающего акта Россия — НАТО, кульминацией которых становится саммит на высшем уровне в Хельсинки в марте. Ельцин не дал ни «неодобрительного одобрения», ни «сдержанной реакции» на предстоящее расширение НАТО, как на то надеялись в Вашингтоне.
Более того, как следует из рассекреченной расшифровки переговоров, российский президент открыто заявил Клинтону, что считает заключение Основополагающего акта вынужденным шагом. «Наша позиция не изменилась. Продвижение НАТО на восток по-прежнему является ошибкой. Но я должен предпринять шаги, чтобы смягчить негативные последствия этого для России. Я готов заключить соглашение с НАТО не потому, что хочу этого, а потому, что это вынужденный шаг. Другого решения на сегодня нет», — сказал российский лидер. Он также заявил о недопустимости размещения ядерных и неядерных вооружений на территории новых членов НАТО и создания тем самым «санитарного кордона», направленного против России.
Ключевым требованием Ельцина было включение положения о том, что расширение НАТО не должно затронуть бывшие советские республики, «особенно Украину», в противном случае он отказывался подписать документ. Российский президент также возмутился активностью генерального секретаря НАТО Хавьера Соланы в Центральной Азии, которая, по его словам, имела «антироссийскую направленность». «Я понимаю всю сложность этого вопроса, но у нас нет никаких территориальных или гегемонистских претензий ни к ним, ни к какой-либо другой стране. Мы проводим хорошо выверенную политику со странами СНГ и Балтии, основанную на доверии <…> Наши отношения со странами СНГ и Балтии должны быть такими же, как ваши отношения внутри НАТО», — заявил Ельцин.
Российский президент также выразил негодование в связи с тем, как США выстраивают отношения с Киевом, и проведением вблизи Крыма маневров ВМС: по его словам, это равносильно тому, как если бы Москва вела военную подготовку кубинцев. «Мы не собираемся захватывать Севастополь. Наш единственный интерес там — поддержание некоторой инфраструктуры. Мы уважаем Грузию, Молдову и другие страны и не претендуем на их территорию. Мы просто хотим арендовать некоторые объекты для нашего Черноморского флота», — пояснил Ельцин. По его словам, Москва может включить положение об отсутствии у нее территориальных притязаний в итоговое заявление, а вот договоренность о том, что в НАТО не возьмут бывшие советские республики, может иметь устный характер — «джентльменское соглашение».
В ответ Клинтон заявил, что согласие США с тем, чтобы не принимать в свои ряды бывшие республики СССР, подорвет его усилия по построению обновленного альянса, а также усилия Ельцина по построению «новой России». Президент США заявил, что подобная договоренность не сможет оставаться тайной, а также пошлет «ужасный сигнал»: деятельность НАТО по-прежнему направлена против России, «но есть линия, которую мы не можем пересечь»; и что Россия — по-прежнему «империя, но она не может простираться так далеко на Запад». «Это вызовет именно тот страх в Прибалтике и других странах, который вы пытаетесь развеять и который вы считаете необоснованным», — подчеркнул Клинтон. Он также напомнил, что ранее не исключал вступления Москвы в Североатлантический альянс.
Тогда Ельцин предупредил американского президента, что при ратификации Основополагающего акта Государственная дума поставит условие: если НАТО примет в свой состав хотя бы одну из бывших республик Советского Союза, то Россия выйдет из соглашения и будет считать его недействительным. «Это произойдет, если сегодня вы не скажете мне один на один — без присутствия даже наших ближайших помощников — что вы не будете брать новые республики в ближайшем будущем; я должен это услышать. Я понимаю, что, возможно, через десять лет или что-то в этом роде ситуация может измениться, но не сейчас», — пояснил российский президент.
Клинтон вновь ответил отказом, заявив, что Конгресс США все равно узнает об их договоренности и примет резолюцию о признании недействительным Основополагающего акта. Американский президент отметил, что предпочел бы вариант, при котором какие-то ограничения введет Госдума, нежели предложенную Ельциным тайную сделку. «Я уже говорил вам — и вы говорили с [канцлером ФРГ] Гельмутом [Колем] и [председателем Европейской комиссии] Жаком [Делором], вы знаете их мысли — никто не говорит о масштабном, всеохватывающем, ускоренном расширении <…> Но я не могу брать на себя обязательства от имени НАТО, и я не собираюсь сам накладывать вето на расширение НАТО в отношении какой-либо страны, а тем более позволять это делать вам или кому-либо еще», — заявил Клинтон.
Ельцин попросил Клинтона дать слово, что бывший советские республики не войдут хотя бы в ближайшие волны расширения НАТО, и попросил американского президента войти в его положение: «Я возвращаюсь в Россию с очень тяжелым грузом на плечах. Мне будет трудно вернуться домой и не показать, что я принял расширение НАТО. Очень трудно». Клинтон вновь ответил отказом. Так и не придя к общему знаменателю, президенты перешли к обсуждению вопросов, связанных с контролем над вооружениями.
Основополагающий акт Россия — НАТО был подписан на саммите альянса в Париже 27 мая 1997 года. В 1999 году в альянс вошли Венгрия, Польша и Чехия, а в 2004 году — первые бывшие советские республики — Латвия, Литва и Эстония, а также бывшие участницы Организации Варшавского договора Румыния и Болгария, а также две новые страны, возникшие в результате распада стран социалистического лагеря — Словакия и Словения.
Как шли переговоры по ДОВСЕ
После заключения Основополагающего акта Россия и США приступили к переговорам о перезаключении Договора об обычных вооруженных силах в Европе, подписанного в 1990 году и не отражающего новых реалий — распада СССР и расширения НАТО. В конце 1998 года американская делегация посещает Москву, после чего заместитель госсекретаря США Строуб Толботт направил своему российскому коллеге Георгию Мамедову телеграмму, в которой выразил озабоченность тем, что Россия, по всей видимости, хочет «создать для новых членов НАТО свод правил, отличный от тех, которые действуют для остальных членов альянса», что США расценили как пересечение одной из «красных линий». Разногласия в первую очередь касаются ограничений на численность вооруженных сил в этих странах, а также на временно разворачиваемый там воинский контингент. Толботт также отмечает, что готовность стран Центральной и Восточной Европы к сокращению численности своих войск будет зависеть от «доказательств сопоставимой сдержанности других государств-участников, в частности тех, которые находятся на их границах, и сдержанности России в отношении Калининграда».
Как Москва и Вашингтон искали выход из косовского кризиса
Отношения между Москвой и Вашингтоном значительно усложнила начатая в марте 1999 года операция НАТО в Югославии, которую в заключительный период ее существования возглавлял Слободан Милошевич.
Архив национальной безопасности США опубликовал расшифровку первого с начала боевых действий телефонного разговора между российским и президентским президентами, состоявшегося 19 апреля. Клинтон предложил Ельцину наладить канал коммуникации между Толботтом и российским премьером Виктором Черномырдиным и заявил, что США пытаются достичь прочного мира на Балканах, но также и выработать план, который обеспечил бы России возможность стать частью этого процесса и «защитил бы то наследие, которое вы и я создали, восстановив отношения России и США».
Российский президент согласился с необходимостью диалога, назвав бомбардировки «гигантской гуманитарной катастрофой» (в частности, от обстрелов серьезно пострадал Белград) и указав на нанесенный ими двусторонним отношениям ущерб. «Я скажу вам откровенно, что антиамериканские и антинатовские настроения в России растут подобно снежному кому. Большое давление оказывается на меня и на российское руководство в целом в пользу принятия мер по оказанию помощи Югославии, тем более что НАТО оказало помощь албанским бойцам. Мы продолжаем выступать против вовлечения России в конфликт, но наши возможности противодействовать этим требованиям ограничены», — предупредил он. По его словам, коммунисты требуют отправить в Югославию вооружения и даже войска, тем самым спровоцировав «европейскую и мировою войну».
Ельцин призывает к немедленному прекращению боевых действий, возвращению беженцев в свои дома и работе над политическим урегулированием, которое бы предусматривало автономию Косово при сохранении территориальной целостности Югославии. Главные противоречия между двумя президентами заключались в параметрах последующего международного присутствия: Ельцин настаивал, что оно должно быть исключительно гражданским, Клинтон — на военной и гражданской компонентах.
«Билл, я думаю, что сейчас в Косово нужен сильный албанский лидер, чтобы мы могли усадить их обоих за стол переговоров — Милошевича и сильного албанского лидера, — подчеркнул российский президент. — Ясно как день, что Югославия не согласится на военную миссию, особенно если она будет возглавляться НАТО, потому что в течение длительного времени она будет испытывать аллергию к НАТО». По его словам, лучший вариант — миротворцы ООН по мандату Совета Безопасности. Разговор закончился на позитивной ноте и договоренности продолжить поиск «формулы» по линии Толботт-Черномырдин.
Следующий документ, датированный 21 июля 1999 года, содержит конспект итогов многочисленных встреч Толботта в Москве. Американский дипломат сообщает, что в ходе шестичасовых переговоров с Черномырдиным «на сталинской даче» ему удалось добиться «неохотного согласия» российского премьера на то, что НАТО должно быть в основе «Сил для Косово» (KFOR). «Более того, Черномырдин утверждает, что вчера в Белграде он горячо отстаивал нечто подобное перед Милошевичем и что Милошевич согласен с тем, что НАТО придется «быть на земле в Косово», — говорится в документе. При этом Толботт высказывает сомнения, что Черномырдину удастся добиться согласия со стороны политического и военного руководства России, но отмечает, что Вашингтону «ни в коем случае нельзя поддаваться искушению публично выставить русских как уступивших» США по вопросу роли НАТО в KFOR.
11 июня 1999 года представители армии Югославии и НАТО подписали Кумановское военно-техническое соглашение, предусматривающее прекращение бомбардировок со стороны альянса и вывод югославских сил с территории Косово, а также размещение там сил KFOR. В тот же день СБ ООН принял резолюцию 1244, разрешающую иностранное и военное присутствие в регионе, и уже 12 июня силы KFOR вошли в Косово. Из-за отказа НАТО выделить Москве отдельный сектор в регионе российское руководство приказало своему контингенту в составе KFOR совершить марш-бросок на Приштину 11 июня, то есть еще до входа миссии KFOR. К раннему утру 12 июня российские десантники захватили аэропорт. В результате переговоров Россия добилась развертывания своих сил по всему Косову в рамках отдельного подразделения KFOR, но без собственного сектора.
Какое в США и Британии было первое впечатление о Путине
Заключительный документ, опубликованный Архивом национальной безопасности США, датирован 16 ноября 2000 года и посвящен первому впечатлению НАТО от нового российского президента Владимира Путина. В отчете содержится пересказ встречи между Толботтом и послом Великобритании в НАТО Дэвидом Мэннингом, тремя неделями ранее посетившим Москву. «Недавние контакты с российскими лидерами заставили Мэннинга обеспокоиться тем, что старые взгляды остаются слишком распространенными и что сам Путин может отложить взаимодействие с новой администрацией США и урегулирование нерешенных вопросов, таких как ядерное NMD (Национальная противоракетная оборона США. — РБК)», — говорится в документе.
Британский дипломат предположил, что Путин будет «тянуть время», дожидаясь инаугурации нового президента США республиканца Джорджа Буша-младшего. Мэннинг также заявил, что представители Минобороны России использовали «формулировки десятилетней давности», а о партнерстве никто и не говорил.
«Заместитель госсекретаря предположил, что Западу, возможно, теперь придется расплачиваться за семь лет успешного превращения громкого «нет» Ельцина в неохотное «да». Многое было достигнуто на многих фронтах — в частности, в отношении продажи ракет Индии и Ираку, IFOR/SFOR (силы НАТО по поддержанию мира в Боснии и Герцеговине. — РБК) и расширения НАТО, среди прочих вопросов. Но Путин решил дистанцироваться от Ельцина и поэтому более осторожно относится к тому, чтобы сказать Западу «да», — говорится в документе.
При этом Толботт предположил, что следующий раунд расширения НАТО может быть легче при Путине, чем при Ельцине, поскольку новый президент больше сосредоточен на «стратегических угрозах Москве — исламском экстремизме и китайцах».